A Colecção de Estudos e Pareceres assinala uma década de dedicação ao estudo do Direito, à advocacia e à actividade de jurisconsulto pelo Professor Carlos Feijó.
Este volume reúne um conjunto de estudos que sintetizamos parafraseando Isaiah Berlin: partimos das premissas segundo a qual o contrato público é o ouriço que se especializou numa coisa muito importante – o procedimento contratual; e o contrato administrativo é a raposa que sabe coisas importantes – os efeitos jurídico-administrativos da relação contratual. Indo um passo além na articulação daquelas premissas, concluiremos que na dinâmica da vida, a forma precede o conteúdo, mas não se sustenta sem este.

ÍNDICE

Nota de apresentação . 7
Introdução . 9

PARTE I – ÂMBITO SUBJECTIVO E OBJECTIVO . 19
Parecer: Questões relativas ao regime jurídico aplicável a Empresas Públicas . 21
Estudo: por uma apologia possível da contratação pelas Empresas Públicas . 35
Parecer: Aplicação da Lei da Contratação Pública – Lei n.º 20/10, de 7 de Setembro – aos contratos financiados por organizações internacionais . 61

PARTE II – CONCESSÕES PÚBLICAS . 75
Estudo: A concessão do serviço público de recolha de resíduos em Angola . 77
Parecer: Qualificação jurídica do contrato de concessão de serviços de gestão integrada de resíduos sólidos à luz da resolução n.º 99/FP/16 da 1.ª Câmara do Tribunal de Contas Angolano . 111

PARTE III – CONTRATAÇÃO PÚBLICA E ACTIVIDADE
ADMINISTRATIVA . 125
Memorando: Medidas para assegurar a integridade na contratação pública . 127

PARTE IV – DIVERSOS . 137
Memorando: Questões jurídicas relativas ao contrato de mútuo entre Instituto Público e Empresa Pública . 139
Parecer: A alteração do prec¸o contratual em resultado de alterações do objecto de contrato de empreitada de obra pu´blica por iniciativa da EPC . 145


INTRODUÇÃO

Parafraseando Isaiah Berlin e Arquíloco, no qual aquele se inspirou, consideremos as seguintes premissas: o contrato público é o ouriço que se especializou numa coisa muito importante – o procedimento contratual; e o contrato administrativo é a raposa que sabe coisas importantes – os efeitos jurídico-administrativos da relação contratual. Indo um passo além na articulação daquelas premissas, concluiremos que na dinâmica da vida, a forma precede o conteúdo, mas não se sustenta sem este. Assim como este sem aquela não se legitima. Recorrendo à famosa imagem de Immanuel Kant poderíamos dizer que os contratos públicos sem contratos administrativos são vazios; e os contratos administrativos sem contratos públicos são arbitrários.
Facilmente se infere, então, que, na perspectiva técnica, o jurista tem de ser necessariamente uma raposa e um ouriço: é-lhe exigido o domínio técnico tanto da forma (i. e., as formalidades) como da diversidade dos conteúdos
(i. e., as utilidades) da contratação pública. O jurista deve interessar-se por ser um ouriço que sabe uma coisa muito importante; mas também a raposa que, sem as artimanhas desta, domina as técnicas necessárias para desenvolver o seu pensamento pelas várias ramificações ou afluentes da contratação pública.
Em última instância, é a utilidade pública desses contratos que determina a formalidade e não o contrário: a inferência causal é, pois, da materialidade subjacente para a formalidade procedimental.
Desdobrando o sentido da declaração anterior, comecemos por esclarecer que de um ponto de vista conceptual, a contratação pública é uma actividade triplamente vinculada: juridicamente; económico-financeira; e teleologicamente. Dito de outra forma: a contratação pública não é – rectius: não deve ser entendida como – um instrumento de transacções de interesses particulares ou de concretização de oportunidades de negócio, sejam eles vistos tanto do lado dos agentes públicos como dos agentes privados.
Desde logo, a contratação pública reflecte um dos modos do tríptico da actuação não meramente material da Administração Pública1 – ao lado do regulamento e do acto administrativo; esses dois representando formas clássicas de actuação unilateral e investida de autoridade –; motivo pelo qual a sua disciplina, i. e., a actividade de celebrar contratos é, substancialmente, regida pelo princípio da legalidade. Assim, não é de estranhar que seja o Direito Administrativo que, de modo geral e transversal, dita os fundamentos, os termos e os limites em que a Administração Pública está autorizada a actuar, seja de modo unilateral ou em colaboração, i. e., contratando com os privados na prossecução das suas atribuições próprias.
O segundo vínculo decorre das regras económico-financeiras públicas que determinam em que termos a Administração Pública2 pode realizar despesas, contrair dívidas ou afectar determinados bens públicos à sua actividade.
Finalmente, a Administração Pública é parcial: ela persegue exclusivamente o interesse público. Esse fim é o seu alfa e o seu ómega finalístico: por outras palavras, ela só deve contratar quando estiverem em causa os interesses públicos e não mais que esses. O interesse público é, pois, o fim imediato dos contratos públicos.
Concluindo: uma vez que o Estado (democrático) de Direito se rege pelo primado das regras gerais e abstractas para assegurar o bem-comum, o interesse geral, as três dimensões anteriormente referidas – a saber, a jurídica, a económica e a teleológica – são unificadas à luz do princípio da legalidade, que disciplina os pressupostos, condições e efeitos da actividade da Administração Pública.
Em 2010, a figura do contrato público foi transportada para Angola através da Lei da Contratação Pública (Lei n.º 20/10, de 7 de Setembro; abreviadamente nesta Introdução, a LCP/2010). A introdução da figura permitiu reunir num só diploma a disciplina dispersa nos vários diplomas que, então, regulavam alguns contratos administrativos, como por exemplo, o contrato de empreitada de obras públicas, que é tido como o contrato paradigmático dos contratos administrativos em Angola. Posteriormente, em 2016, a nova Lei dos Contratos Públicos (Lei n.º 9/16, de 16 de Junho; abreviadamente nesta introdução, a LCP/2016), procedeu simultaneamente à revogação expressa da LCP/2010
e do Capítulo VIII das Normas sobre o Procedimento e Actividade Administrativa,
correspondente aos contratos administrativos.
Aparentemente, portanto, a figura do contrato público afastaria qualquer pretensão de espécies ou tipos, reputando-se aquele como um género mais abrangente e dogmaticamente definitivo. Tais aparências são mais do que ilusórias, declaramos, enfaticamente. Haverá mesmo uma superação do contrato administrativo ou é ele ainda a espécie – ou mesmo o género – dogmaticamente dominante? Tomando a LCP/2010 como marco histórico e inaugural, constata-se que em 12 anos de regulação unificada dos contratos públicos, o contrato público revela uma realidade polissémica mais própria de um género do que propriamente uma espécie ou tipo contratual. Vejamos: Em 2010, o legislador da LCP/2010 acolheu o conceito de contrato público na sua máxima amplitude: independentemente da designação e natureza, aplica-se a LCC a todos os contratos celebrados por entidades públicas contratantes.
Ficavam de fora apenas os contratos cujo regime da respectiva formação se encontravam já regulados por legislação especial, e. g. os contratos de partilha de produção no âmbito do sector de petróleo e gás, as privatizações, etc. A questão aberta naquela altura era a de saber se o contrato administrativo havia desaparecido da ordem jurídica angolana.
Questão essa que viria a ser retomada – e aparentemente decidida – pela Lei dos Contratos Públicos (Lei n.º 9/16, de 16 de Junho; abreviadamente nesta introdução, a LCP/2016) que, de um modo geral, reforçaria o entendimento de que o regime unificado versa sobre a matéria da contratação pública, entendendo-se como tal que o diploma é aplicável à formação dos contratos públicos, entendendo-se como tais os que, independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados por certas entidades adjudicantes...